7月1日起，新修订的《土地闲置处置办法》（以下简称新《办法》）开始施行，新《办法》不仅规定土地闲置满一年按照土地购买金额的20%征收闲置费，还首次明确了因政府原因造成土地闲置，政府也要承担法律责任。那么，更加先进的新《办法》，能否抑制开发商的囤地？那些闲置土地有多少可以成功激活呢？

 

　　什么样的土地是闲置土地？过去，这是一个存在争议的问题。

　　怎么样才算动工？怎样才达到25%？对此，国土资源部1999年实施的5号令（以下简称老《办法》）概念模糊。因此，在执行过程中，管理部门经常“就低不就高”或者“和稀泥”，即以“围墙”为动工标志。这在实际过程中就给开发商“围而不建”提供了“依据”。

　　记者了解到，新《办法》规定有两种情况可以认定为闲置土地。第一种情况是，开发商没有按照合同约定的动工日期开工且满一年的国有建设用地；第二种情况是，已动工开发，但开发面积不足总面积的三分之一，或者已投资额不足总投资额的25%，中止开发建设满一年的国有建设用地。

　　单从定义来看，新《办法》与老《办法》没什么区别，但对于“动工”和“投资额”的核算这两个“要害”问题，新《办法》设置了“硬杠杠”，即依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一；“已投资额、总投资额”均不含土地价款和相关税费。

 

　　老《办法》自1999年颁布以来，已将近13年，但因漏洞太多，执行难以到位，鲜有开发商因为恶意闲置土地而受到处罚。对于闲置满一年的土地，老《办法》规定开发商需缴纳的闲置费为“20%以下的土地出让权使用金”。“20%以下”到底是多少？少则可以是1%，多则可以是20%，存在巨大的弹性空间。比如，开发商花一亿元买到了土地，闲置费可以是100万，也可以是2000万。这样的弹性处罚，对于“神通广大”的开发商来说，毫无威慑力。

　　记者注意到，新《办法》去掉了“以下”二字，直接改成了“土地出让或者划拨价款的20%”，而且规定，土地闲置费不得计入生产成本。这就从法律上消除了弹性执法中的诸多不确定因素。

　　对于闲置满两年的土地，老《办法》也规定要无偿收回，但是加了一个“例外”，即“因不可抗力，或者政府、政府有关部门的行为，或者必须的前期工作造成动工延迟的除外”。但新《办法》取消了这个例外，规定凡是闲置满两年的土地，由市、县国土资源主管部门无偿收回。

 

　　记者采访了武汉的几位开发商，有开发商表示，闲置土地并非全部都是开发商恶意囤地造成的，实力不雄厚的开发商玩不起这种游戏。土地闲置着，资金收不回，有些开发商急得像热锅上的蚂蚁，巴不得早点开发。但是，政府原因导致相当一部分土地不能开发，但老《办法》只规定了对开发商处罚，对于政府则“网开一面”，因此，即使长期以来政府造成了大量的土地闲置，也依然可以“逍遥法外”。新《办法》首次进行了“对等”的规定，即如果因为政府原因造成了土地闲置，政府也要承担法律责任。

　　新《办法》规定，如果市、县国土资源主管部门没有按约定日期交地而导致闲置的，应当依法承担违约责任。

　　今年6月，国土资源部政策法规司司长王守智在就新《办法》答记者问时表示，在政府造成的闲置土地中，出让“毛地”的情况最多。因此，新《办法》明确禁止出让“毛地”。如果县级以上国土资源主管部门及其工作人员，出让的土地权利不清晰、安置补偿不到位、有法律经济纠纷、地块位置、使用性质、容积率等规划条件不明确。要依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

 

　　不止是20%的闲置费“惊动”了开发商。新《办法》中还有多项详细的规定旨在破灭开发商囤地的美梦。

　　例如，开发商要在施工现场设立公示牌，公布建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等，还必须及时向国土部门报告开发进度、竣工等情况。再例如，开发商一旦被认定为恶意囤地、炒地，所认定的闲置土地，将不得转让、出租、抵押和变更登记，而且在解决闲置土地之前，也不能在当地市场购买新地。

　　一位陈姓开发商认为：“这些规定击中了开发商的要害，如果监管部门认真执行起来，那些囤地的开发商将吃不了兜着走。”

　　另一位不愿透露姓名的开发商则认为，现在房地产市场不景气，前景难以预料，开发商为规避风险，不得不放慢开发步伐，政府想通过新政逼开发商加快开发。新政出台以后，那些实力不济的开发商，将陷入左右为难；而那些实力雄厚的开发商，应该会想尽千方百计继续囤下去。剑已出鞘，新《办法》能否抑制开发商囤地，关键在于能否认真执行。

 

　　湖北社科院经济研究所副所长叶学平认为，从政策本身的设计来看，新《办法》比老《办法》优化了很多，但还有一个很重要的问题需要探讨，那就是监管的主体。

　　新《办法》第二十八条规定，国土部门不依法履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，也要依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这不仅明确了监管的主体，也明确了监管主体在调查处置中的法律责任。但卖地的是谁呢？也是国土部门。国土部门代表政府来卖地，是利益的关联方。自己监管自己，效果难以预料。

　　叶学平认为，即使新《办法》得到认真执行，也只能一定程度上抑制囤地，但要从根本上彻底解决土地闲置的问题，关键还是要破除政府对土地财政的依赖。这厢疯狂卖地，那厢疯狂买地，房地产市场一旦遇挫，土地闲置将难以避免。

 

　　到底有多少闲置土地，哪些是企业原因造成的，哪些是政府原因造成的，最终又是如何处置的？这些问题无疑都是公众关注的焦点。但是，长期以来，公众都被蒙在鼓里，被置身事外，所谓闲置土地不过是一笔不清不白的“糊涂账”。

　　为保障公众的知情权和监督权，新《办法》做出了明确的规定：闲置土地认定书下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式，向社会公开闲置土地的位置、开发商名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。

　　但是专家认为，只在国土部门的官方网站公布显然不够，应该定期在报纸、电视台等传统媒体上公布，只有这样，公众的监督作用，才能发挥出来。